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L’accord agricole de l’Uruguay round : La Pac, sous la botte de l’OMC

Auteur: Poznanski Marek
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Aujourd’hui, toute intervention sur la politique agricole d’un pays et en particulier une réforme de la PAC de l’UE doit tenir compte d’un élément politique majeur : l’accord agricole de l’Uruguay Round. Un accord qui d’une part consacre la ré-instrumentation des politiques agricoles en autorisant le système des aides directes et découplée au détriment de la protection douanière et qui d’autre part prévoit de nouvelles réductions des soutiens internes aux marchés lors du prochain cycle de négociation.

La réforme de PAC de 1992 est déjà une anticipation sur les résultats des négociations du cycle d’Uruguay

Divers Etats ont anticipé les résultats du cycle d’Uruguay, c’est le cas notamment de l’Union européenne, qui menacée de se voir mise en difficulté dans les négociations de l’OMC, décide de prendre les devants et d’entamer une réforme de sa politique agricole. En mai 1992, une réforme de la PAC est adoptée, elle met en place un système de découplage plus proche du modèle utilisé depuis longtemps aux Etats-Unis. Le grand principe en est une baisse importante des prix agricoles, en vue de les rapprocher des niveaux de prix pratiqués sur les marchés mondiaux, l’objectif étant à terme de pouvoir exporter sans restitutions. Des aides directes sont offertes en compensation, octroyées à l’hectare et calculées en fonction d’un rendement moyen régionalisé et moyennant un gel des terres.

L’accord de Blair House préfigure l’Accord Agricole de l’OMC

Les Etats-Unis et la Communauté européenne parviennent, en novembre 1992, à Blair House (Washington), à un protocole d’accord sur le volet agricole des négociations du GATT. Conformément aux politiques agricoles pratiquées depuis longtemps par les USA et qui ont été adoptées par l’UE, cet accord entérine les principes du découplage entre les aides et la production et en définit les modalités. Une clause de paix jusqu’en 2003 interdit aux USA de remettre en cause les aides compensatoires européennes décidées en mai 1992.

Durant la négociation, le Commissaire Européen Mac Sharry s’écarte de son mandat et fait également plusieurs concessions importantes en matière d’alimentation animale : il s’agit de limiter la surface communautaire d’oléagineux à 5.482.000 ha pour l’UE à 15 (surface réduite de 10% au minimum au titre du retrait des terres de la production) et d’élargir les possibilités pour le corn gluten feed de rentrer sans droit de douane mais cette fois en tant qu’aliment presque complet par l’incorporation de résidu de criblage. L’accord de Washington (Blair House) débloque les négociations internationales sur l’agriculture et préfigure les termes finaux de l’Accord Agricole de l’Uruguay round.

Les principaux engagements convenus dans le cadre de l’Accord Agricole du Cycle de l’Uruguay

L’acte final de Marrakech (1994) comporte toute une série d’accords. Le principal crée une Organisation Mondiale du Commerce (OMC). En annexe à cet accord principal, figurent de nombreux autres accords dont l’accord agricole (URAA : Uruguay Round Agreement on Agriculture).

Les engagements convenus dans le cadre de l’Accord Agricole du Cycle de l’Uruguay sont à mettre en œuvre pour 2000. Ils peuvent être classés en trois grands volets :

a) Subventions à l’exportation : -36 % des budgets et -21 % des quantités.

b) Accès aux marchés : -36 % des tarifs douaniers en moyenne ; accès minimum de 5 % ; clause de sauvegarde spéciale.

c) Soutien interne : plafonnement de la MGS par produit (MGS = Mesure Globale de Soutien) ; -20 % de la MGS totale

Un « traitement spécial et différencié » est prévu pour les pays en développement. Parmi ceux-ci, les PMA (Pays les Moins Avancés) sont exemptés d’engagements de réduction. Les autres pays en développement bénéficient d’engagements un peu moins sévères, à mettre en œuvre pour 2004.

l’Accord Agricole prévoit une reprise des négociations agricoles à partir de début 2000 pour poursuivre le « processus de réforme » (art. 20).

La ré-instrumentation des politiques agricoles : droits de douane vs subventions Quel que soit le produit, le Gatt de 1947 (comme celui de 1994) établit une distinction entre deux types d’instruments : les droits de douane et les subventions.

Ainsi dans le Gatt de 1947, les droits de douane, fixes et consolidés, sont admis et considérés comme compatibles avec l’accord. Ils ne sont pas attaquables par d’autres pays. Toutefois, du fait qu’ils « constituent souvent de sérieux obstacles au commerce », leur réduction « sur une base de réciprocité et d’avantages mutuels » est à rechercher via des négociations tarifaires (art. 28bis). Alors que les subventions, « y compris toute forme de protection des revenus ou de soutien des prix qui a directement ou indirectement pour effet d’accroître les exportations (…) ou de réduire les importations » (art. 16 A), apparaissent en soi comme incompatibles avec l’accord. « Le dumping (…) est condamnable » (art. 6). Les subventions à l’exportation sont exclues (art. 16B), sauf de manière exceptionnelle et conditionnelle pour les produits agricoles. Les subventions peuvent être attaquées au Gatt à des titres divers, avec possibilité de représailles ou de limitation de la subvention. La différence fondamentale entre le Gatt de 1947 et l’Accord Agricole est un changement d’orientation quant à la promotion de chacun de ces instruments. Alors que le Gatt de 1947 privilégiait les droits de douane et interdit normalement les subventions ; l’Accord Agricole de 1994 favorise, de fait, les aides directes contenues dans les boîtes verte et bleu.

Non seulement les aides classées dans la boîte verte ou la boîte bleue ne sont pas soumises directement à réduction, mais elles sont en plus décomptées de la Mesure Globale de Soutien (MGS) totale dans le cadre de l’engagement à réduire le soutien interne total. Pour échapper à cet engagement, il suffit donc pour un pays de remplacer un soutien par les prix par un soutien par les aides.

Cette ré-instrumentation et l’orientation de la PAC vers une politique de découplage des revenus agricole de la production comporte cependant de graves inconvénients.

Tout d’abord cette orientation a pour effet de rendre la politique agricole d’un pays plus vulnérable par la suite, à l’issue de la clause de paix. Ensuite, qu’elles soient ou non qualifiées de « découplées », les aides jouent presque toujours en finale le rôle de subsides à la production. Mais, elles ne sont pas également accessibles à tous les producteurs. Ainsi, la ré-instrumentation des politiques agricoles rend la libéralisation convenue par l’accord agricole factice, éventuellement et en tout cas inégale (entre Sud et Nord).

La libéralisation est éventuellement factice parce que les droits de douane réduits peuvent être remplacés par des aides directes. Or, les aides directes jouent à l’importation le même effet que les droits de douane (et à l’exportation le même que les subventions). Elle est certainement inégale, parce que la ré-instrumentation n’est pas également accessible par tous les pays. Si l’instrument des droits de douane est particulièrement bien adapté aux pays en développement (simples à mettre en œuvre, fournit des recettes fiscales), l’instrument des aides directes correspondant par contre à la situation des seuls pays industrialisés (disponibilités budgétaires importantes, faible poids relatif de l’agriculture dans l’économie nationale,…).

Mais ce qui est tout aussi grave, c’est que la ré-instrumentation des politiques agricoles, promue par l’OMC, pour soi-disant réduire les distorsions occasionnées par l’intervention des pouvoirs publics sur le commerce occasionne une déstructuration de l’agriculture même. La cohérence interne de l’agriculture comme son articulation avec le reste de l’économie peut être compromise par la circulation de produits agricoles à prix faussés ou de dumping . La circulation de produits à prix faussés ou de dumping peut provenir aussi bien de l’existence de subsides à la production (aides directes) que d’une protection trop faible à la frontière (par rapport à des prix mondiaux inférieurs aux coûts de production locaux voire à ceux des pays exportateurs eux-mêmes).

Pour en savoir plus  G. Choplin et A. Danau, L’alimentation animal : une question centrale de l’agriculture européenne, un enjeu majeur entre l’Union Européenne, les Etats-Unis et des pays du Sud, dossier co-produit par le CSA et la CPE, , aout 2001, 36 pages.

 Jean-François Sneessens, La réinstrumentalisation des politiques agricoles, document préparatoire à l’atelier sur les Politiques agricoles et commerciales solidaires , Bruxelles, 12-13 mai 2001

 D. Van der Steen et al, L’organisation mondiale du commerce et l’agriculture : La souveraineté alimentaire menacée par les accords commerciaux, Collectif Stratégies Alimentaires, novembre 1999, 96 pages.

Article de Marek Poznanski dans Campagnes Solidaires, n° 156, octobre 2001, mensuel de la Confédération Paysanne, L’accord agricole de l’Uruguay round : La Pac, sous la botte de l’OMC

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